О ПРОБЛЕМАХ И ПЕРСПЕКТИВАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

Особенности геополитического и экономического положения Калининградской области предопределили необходимость создания условий для устойчивого экономического развития. Актуальность этих задач возрастает в условиях расширения ЕС и предстоящего вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Начиная с 1991 г. для компенсации анклавного положения Калининградской области федеральной властью в отношении этой области использовался механизм свободной экономической зоны.

В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области».
Режим Особой экономической зоны (ОЭЗ) способствовал значительной структурной трансформации региональной экономики. В результате в области формируется ориентированная на открытость мобильная экономика, основой которой стала внешнеэкономическая деятельность.

Предприятия области производят ряд конкурентоспособных товаров, экспорт носит преимущественно сырьевой характер, а вывоз на остальную территорию Российской Федерации импортозамещающий.
Вместе с тем углубление демографического кризиса, нерешенные экологические проблемы, недостаточная инвестиционная привлекательность региона, в т.ч. для иностранных инвесторов, и прочее привели к тому, что по финансовым показателям калининградский регион занимал одно из последних мест в большинстве кредитных и инвестиционных рейтингов 20002002 гг.
Для решения назревших проблем предпринимаются совместные усилия представителей федеральных и областных органов законодательной и исполнительной власти, бизнес-сообщества, научной и педагогической общественности.
В частности, принята и реализуется Федеральная целевая программа (ФЦП) социально-экономического развития Калининградской области на 20022010 гг. Разработана новая редакция Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области».

Ведутся серьезные научные исследования, в т.ч. по проблемам развития экономики области.
В 19992003 гг. ученые и практики, специалисты в области региональных финансов принимали активное участие в научно-исследовательской работе на тему: «Обеспечение прозрачности регионального бюджетного процесса как условие улучшения инвестиционного климата Калининградской области». Выполнение вышеназванного Проекта было инициировано и реализовано Институтом «ВостокЗапад» (ИВЗ)* и фондом «Агентство регионального экономического развития» Калининградской области (АРЭР)**.

В работе по проблемам развития системы общественных финансов области принимали участие эксперты Института «ВостокЗапад», Финансовой академии при Правительстве РФ (Москва), Балтийского института экономики и финансов (Калининград), Центра фискальной политики***.
В процессе работы существенное внимание было уделено:
о анализу институциональных проблем налогово-бюджетной сферы и технологии бюджетного процесса;
о исследованию проблем доходной части бюджета Калининградской области (в т.ч. налоговым доходам и доходам от использования региональной собственности) и расходной части бюджета (в т.ч. по расходам консолидированного бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство);
о анализу дефицита/профицита бюджета и бюджетной сферы в целом в 19992002 гг., включая дефицит консолидированного (расширенного) бюджета, государственный (муниципальный) долг и кредиторскую задолженность бюджета;
о инвестиционному потенциалу экономики Калининградской области;
о межбюджетным отношениям в Калининградской области и с федеральным бюджетом;
о качеству и проблемам стратегического управления общественными финансами в целях совершенствования действующей практики мониторинга состояния финансов области и поэтапного внедрения европейских стандартов бюджетного устройства и бюджетного процесса в Калининградской области.
Некоторые выводы и рекомендации вышеназванного исследования нашли отражение в данной статье.
В частности, среди основных проблем, требующих незамедлительного решения, можно выделить следующее.
ѕѕ Растущая в последние годы зависимость бюджета Калининградской области (КО) от прямой и косвенной поддержки из федерального бюджета.

В 20012002 гг. прямая финансовая помощь возросла в 8,7 раза, а все расходы федерального бюджета, осуществленные на территории КО (с учетом «прямых территориальных расходов» ПТР), в 3,6 раза. По балансу финансовой помощи с учетом ПТР область с 2001 г. стала реципиентом: в 19992002 гг. помощь возрастала и в 2002 г. составила 2,662 млрд. руб., процент возврата составил 174%.
Если же учесть косвенную финансовую поддержку региона (прежде всего налоговые льготы ОЭЗ), то баланс в пользу КО достигнет 22,7 млрд. руб. в год (процент возврата 301%, а на душу населения 24 тыс. руб.). В том числе объем льгот по федеральным налогам вырос с 1999 г. более чем в 2 раза и достиг 18,5 млрд. руб. в 2002 г. Это в 2,5 раза превышает консолидированный бюджет области.

Такой уровень поддержки сопоставим только с самыми бедными субъектами Федерации республикой Тува, Магаданской обл., Корякским и Таймырским АО.
ѕѕ Неоптимальная структура федеральной поддержки экономики области,
не создающая предпосылок для устойчивого экономического роста и
тем самым поощряющая импортоориентированный характер экономики,
фактически субсидируя теневой сектор.
В структуре федеральной финансовой поддержки:

на наиболее прозрачные и целенаправленные механизмы финансовой помощи приходится 7%;
на относительно прозрачные, отражающие политику преимущественно силовых федеральных ведомств, прямые территориальные расходы федерального бюджета приходится 18%;
на льготы, целевой характер и эффективность применения которых проконтролировать весьма сложно, приходится 75%.

При этом финансовая помощь направлена в основном на выравнивание бюджетной обеспеченности и отчасти на финансирование капитальных расходов в рамках ФЦП.
Что же касается федеральной целевой программы, то она хронически недофинансируется вследствие неадекватного механизма выделения средств из бюджетов всех уровней (основную долю капитальных расходов подрядчикам приходится авансировать за свой счет) и отсутствия эффективной системы привлечения частных инвесторов и кредитования.
Анализ прямых территориальных расходов бюджета КО в сравнении с другими регионами России и Северо-Западным ФО показывает, что этот канал по отношению к Калининградской области центр использует главным образом для финансирования таможенных и пограничных служб, а также социальных нужд семей военнослужащих (напр., строительство жилья); финансируются также федеральные учебные центры и учреждения здравоохранения. С другой стороны, явный дефицит ресурсов по этой линии наблюдается в отношении таких сфер, как экология, социальная политика и развитие транспорта.
Таким образом, подавляющая часть федеральной поддержки (льготы в рамках ОЭЗ) имеет нецелевой, не всегда контролируемый характер и слабо связана с решением региональных проблем. Одновременно эти льготы имеют определенное структурное влияние на экономику области, стимулируя развитие торгово-посреднических операций в ущерб развитию сектора производства и услуг.
Система финансовых потоков вызывает структурную нестабильность как государственного, так и частного секторов экономики региона. В случае присоединения России к ВТО и/или возникновения трудностей у федерального бюджета в результате, например, ухудшения международной конъюнктуры на сырьевой экспорт, система субсидирования региона может рухнуть, обнажив его собственную экономическую несостоятельность.

А это грозит серьезными социально-политическими последствиями для самого региона и российско-европейских отношений.
ѕѕ Неурегулированные долги и невозможность осуществлять
активную политику заимствований.
Состояние баланса областного и муниципальных бюджетов характеризуется весьма низкими показателями дефицита (2-4% собственных доходов при том, что Бюджетный кодекс РФ допускает значения до 15-10% соответственно). С одной стороны, это положительно характеризует подход администрации и муниципалитетов области к управлению бюджетами, балансированию доходов и расходов.

С другой стороны, консервативный подход администрации к регулированию баланса носит в значительной мере вынужденный характер.
Неоднократные попытки администрации области в последние годы осуществить выпуск внутренних облигационных займов не могли быть осуществлены из-за действующего запрета Министерства финансов РФ в связи с наличием большого объема неурегулированных долговых обязательств, в первую очередь по налоговому кредиту Минфина 1995 г. (200 млн. руб., а с процентами и штрафами на начало 2002 г. около 500 млн. руб.) и кредиту Дрезднер Банка 1997 г. (объем гарантий 30 млн. долл). Если по кредиту Минфина в 2002 г. было достигнуто соглашение о его частичном списании и реструктуризации с отсрочкой платежей на 10 лет, то по кредиту Дрезднер Банка вопрос остается до сих пор неразрешенным.

Если долг будет признан действительным, то долговая нагрузка составит 75% собственных доходов областного бюджета, что само по себе некритично (прямой консолидированный долг области на начало 2003 г. 2,7 млрд. руб., или 24% консолидированного бюджета области).

Содержание раздела