Теперь мы более основательно займемся фискальной политикой. Здесь нас ожидают дополнительные трудности. Наивно полагать, будто федеральное правительство может использовать бюджет как инструмент стабилизационной политики. Ведь почти все наблюдатели сходятся в том, что Конгресс уже утратил эффективный контроль над бюджетом. Правительственные программы столь многочисленны и сложны, что никому и в голову не придет мысль проверить, все ли они заслуживают ассигнований. В результате бюджет следующего года составляется как продолжение бюджета текущего года с некоторыми добавлениями. Когда программа попала в бюджет, удалить ее оттуда почти невозможно. Сторонники ее продолжения образуют хорошо информированное и сплоченное лобби, и, как правило, ни у кого на Капитолийском холме не хватает времени, энергии и заинтересованности, чтобы представить достаточно доказательств ее ненужности.
Фискальная политика не находится под контролем Совета экономических консультантов. Любое изменение правительственных расходов или федеральных налогов требует одобрения вначале Палаты представителей, а затем Сената, которое предваряется (а часто и заканчивается) обсуждениями в соответствующих комиссиях Конгресса. Наконец, закон подписывает президент. Эта процедура занимает много времени, а правильный выбор времени, как мы видели, - залог успеха. Даже если Конгресс быстро согласится с конкретной величиной изменения правительственных расходов или налогов, дебаты все равно будут длительными и запутанными, поскольку предстоит еще решить, какие именно расходы и налоги будут изменены. Здесь неизбежно как столкновение интересов, так и столкновение альтернативных теорий, по-разному оценивающих влияние данных бюджетных мер. Что лучше: сократить налоги низкооплачиваемых групп населения или предоставить налоговые льготы фирмам, осуществляющим инвестиции? Какая из этих мер больше повлияет на занятость? Далее, надо определиться, ставим ли мы перед собой долгосрочные или краткосрочные задачи. Кроме того, некоторые конгрессмены обязательно решат, что обсуждение важного законопроекта о налогах или правительственных расходах - самый подходящий случай поставить вопрос об отмене налоговой скидки на истощение недр, которой пользуются нефтяные компании, об улучшении социального страхования пенсионеров, о субсидировании жилищного строительства или о необходимости дать отпор межнациональным корпорациям. И это лишь некоторые из тех пунктов, которые нашли отражение в налоговом законопроекте, принятом в марте 1975 г., в целях "борьбы со спадом".
Чем больше спешат Конгресс и президент, тем менее вероятно, что предлагаемые ими меры фискальной политики получат одобрение компетентных и беспристрастных специалистов. Вынужденная спешка играет на руку тем, кто добивается своих целей, угрожая заблокировать принятие любого решения. Но если затратить достаточно времени на обдумывание, тщательную оценку альтернатив и вероятных краткосрочных и долгосрочных последствий, то все это продлится так долго, что нужный момент будет безвозвратно упущен. Спад 1974-1975 гг. начался в конце 1973 г. Налоговый законопроект, направленный на борьбу с ним, Конгресс принял в конце марта 1975 г. Но даже принятый с таким запозданием закон не был хорошо проработан, не говоря уже о том, что он был принят слишком поздно для борьбы со спадом, но, видимо, в самый раз для того, чтобы помочь начаться следующему туру инфляции.
Защитники стабилизационной фискальной политики давно осознали все эти сложности. Они знают, что длительные дискуссии, предваряющие любое решение Конгресса о налогах и расходах правительства, легко могут сделать фискальную политику неработающей: действия оказываются возможными только тогда, когда нужный для них момент уже прошел. Сторонники фискальной политики искали способ ускорить этот процесс. Одно из предложений, рекомендованное некоторыми экономистами и реализованное президентом Джоном Кеннеди, сводилось к тому, чтобы Конгресс уполномочивал президента принимать решения в одностороннем порядке. Например, Конгресс одобряет ассигнования на определенные проекты, а затем они "кладутся на полку" и снимаются с нее тогда, когда президент и его советники решат, что наступил момент для стимулирующего воздействия правительственных расходов. Конгресс мог бы также дать президенту полномочия на увеличение или уменьшение налоговых ставок в ограниченных пределах, если совокупный спрос окажется избыточным или недостаточным.
Вы спросите: почему Конгресс так ни разу и не последовал этим "разумным" рекомендациям? Задумайтесь над тем, какую власть получил бы президент, если бы мог единолично определять, когда понижать налоги и когда осуществлять правительственные проекты. Скорее всего, Конгресс никогда не предоставит такой власти никакому президенту, даже если он пользуется доверием и принадлежит к той же политической партии, что и большинство в обеих палатах Конгресса. Некоторые сенаторы и члены палаты представителей сошлются на конституционный принцип равновесия между различными органами власти, другие - на изречение лорда Эктона о том, что абсолютная власть развращает абсолютно. Но все они поймут, что такая власть в руках президента значительно уменьшит их собственную власть и влияние. Общий вывод, следовательно, такой: фискальная политика - это средство достижения экономической стабильности, которое в лучшем случае доступно только тогда, когда подходящий момент для его применения уже миновал.
Но не противоречит ли такой приговор фискальной политике историческим фактам? Разве она не использовалась как эффективное средство против экономических спадов?
