Снова о парламенте

4. Снова о парламенте. Я выделил то, что, на мой взгляд, является его первичной функцией, и упрочил эту дефиницию. Можно возразить, что мое определение неверно по отношению к другим его функциям. Очевидно, парламент делает многое другое, кроме формирования и роспуска правительства.

Он издает законы. Он даже управляет. Хотя любой парламентский акт, кроме резолюций и политических деклараций, является "законом" в формальном смысле, существует много актов, которые можно рассматривать как административные меры.

Бюджет – наиболее важный пример. Формирование бюджета – управленческая функция. Однако в США его разрабатывает конгресс.

Даже там, где его составляет министр финансов и одобряет кабинет, как в Англии, парламент должен утвердить его, и в результате этого голосования он становится Актом парламента. Не опровергает ли это нашу теорию?
Когда две армии воюют друг с другом, их отдельные боевые действия всегда сосредоточены на конкретных объектах, которые определяются в зависимости от их стратегического или тактического положения. Они могут сражаться за конкретную полоску земли или конкретный холм. Но желательность завоевания этой полосы или холма должна определятся стратегической или тактической задачей, а именно – победить врага.

Очевидно, абсурдно было бы пытаться вывести эти действия из особых качеств, которые могут быть у этой полосы или холма. Точно так же первая и главная цель любой политической партии – подавить других, чтобы получить власть или остаться у власти. Как и завоевание полоски земли или холма, решение политических вопросов, с точки зрения политика, не цель, но лишь материал парламентской деятельности. Поскольку политики стреляют словами, а не пулями, и поскольку эти слова неизбежно связаны с обсуждаемыми проблемами, ситуация не всегда бывает такой же ясной, как на войне. Но победа над противником, тем не менее, является сутью обеих игр [Иногда истинные цели политиков проглядывают из словесного тумана.

Приведем пример, который, надеюсь, не может быть сочтен легкомысленным: такой крупный политик, как сэр Роберт Пиль, так охарактеризовал природу своего ремесла, когда сказал после парламентской победы над правительством вигов по вопросу о политике последнего на Ямайке: "Ямайка была хорошей лошадью для первой ставки". Читателю следует над этим задуматься.].
Таким образом, по сути дела текущее производство парламентских решений но острым вопросам жизни страны и есть тот метод, путем которого парламент оставляет или отказывается оставлять правительство у власти, принимает или отказывается принимать руководство премьер-министра [Конечно, это относится к довишистской французской и дофашистской итальянской практике точно так же, как и к английской. Можно возразить, однако, что в Соединенных Штатах, где поражение правительства по основному вопросу не влечет за собой отставки президента. Но это лишь потому, что американская Конституция, основанная на иной политической теории, не позволяла парламентской практике развиваться по законам се внутренней логики. В действительности эта логика проявилась и в Америке. Поражения по основным вопросам хотя и не могут привести к смещению президента, в целом настолько ослабляют его престиж, что он вытесняется с позиций лидера.

Временно это создаст ненормальную ситуацию. По независимо от победы или поражения на последующих президентских выборах конфликт в таком случае улаживается способом, который фундаментально не отличается от способа действий английского премьер-министра в аналогичной ситуации, когда он распускает парламент.]. С некоторыми исключениями, которые вы сейчас заметите, каждое голосование – это голосование за доверие или недоверие, а то, что мы называем голосованием о доверии или недоверии в техническом смысле этого слова, просто обнаруживает in abstract [в абстрактном выражении – лат.] существенный элемент, общий для всех голосований.

Этим мы можем удовлетвориться, отметив, что инициатива в выдвижении вопросов на парламентское обсуждение, как правило, принадлежит правительству или теневому кабинету оппозиции, а не отдельным депутатам.

Именно премьер-министр выделяет из нескончаемого потока текущих дел те, которые он хочет сделать предметом парламентских слушаний, т.е. те, по которым его правительство предполагает провести законопроекты или, если он не чувствует твердой почвы под ногами, хотя бы резолюции. Конечно, любое правительство получаст от своих предшественников наследство из нерешенных вопросов, которые, возможно, нельзя отложить в долгий ящик; другое вопросы относятся к области рутинной политики; особо выдающимся достижением премьер-министра является такое положение, когда он может навязать принятие мер по политическому вопросу, поднятому им самим. В любом случае, однако, выбор или инициатива правительства, свободная или нет, есть тот фактор, который доминирует в парламентской деятельности.

Если законопроект выносится оппозицией, это означает, что она предлагает сражение: подобный ход есть атака, которую правительство может либо сорвать, перехватив инициативу, либо отбить при голосовании. Если важный законопроект, которого нет в парламентском списке, предлагается группой представителей правительственной партии, это означает бунт, и министры рассматривают его с этой точки зрения, а не с точки зрения наличия у него дополнительных тактических преимуществ. Иногда это приводит к дебатам. Если эти дебаты не предложены либо не санкционированы правительством, – это симптом выхода парламентских сил из-под его контроля.

Наконец, если мера принимается в результате внутрипартийного соглашения, это означает, что сражение кончилось вничью или произошел отказ от битвы из тактических соображений [В связи с этим можно упомянуть еще одну очень существенную составляющую английской технологии власти. Важный законопроект не проходил, если большинство голосов, поданных за него, во втором чтении снижалось до незначительного. Прежде всего эту практику считают важным ограничением принципа большинства в развитых демократических обществах: неверно было бы утверждать, что в условиях демократии меньшинство всегда вынуждено уступать. По здесь есть и второй момент.

В то время как меньшинство не всегда должно уступать большинству по конкретным обсуждаемым вопросам, оно практически всегда – но даже и тут есть исключения – должно уступить при решении вопроса о том, останется ли кабинет у власти. Можно сказать, что голосование за важные правительственные законопроекты во втором чтении всегда сочетает в себе вотум доверия с голосованием за то, чтобы отложить законопроект. Если бы содержание законопроекта было единственным смыслом голосования, едва ли был бы смысл вообще за него голосовать, если только речь не идет о создании свода законов.

Но если парламент озабочен в первую очередь вопросом о том, останется ли кабинет у власти, такая тактика сразу становится понятной.].
5. Исключения из этого принципа правительственного лидерства в "представительных" ассамблеях служат лишь доказательством его реалистичности. Они могут быть двух типов.
Во-первых, никакое лидерство не является абсолютным. Политическое лидерство, которое проявляется в рамках демократического метода, еще менее абсолютно из-за элемента конкуренции, который является сутью демократии. Поскольку теоретически каждый сторонник обладает правом сместить лидера и поскольку всегда есть несколько сторонников, которые имеют реальную возможность это сделать, депутат парламента или министр, принадлежащий или не принадлежащий к узкому кругу наиболее влиятельных лиц, – если он чувствует, что у него есть шансы занять место лидера, – придерживается среднего курса между безусловной лояльностью к лидеру и безоговорочным поднятием своего собственного знамени, балансируя между риском и возможностями с тонкостью, воистину достойной восхищения [Один из самых поучительных примеров, при помощи которого можно проиллюстрировать сказанное выше, даст нам курс, которого придерживался Джозеф Чемберлен по ирландскому вопросу в 1880-х годах. В конце концов он переиграл Гладстона, но он начал кампанию, когда еще официально считался ревностным сторонником последнего.

И этот случай можно считать исключительным разве что благодаря силе и блестящим способностям этого человека. Как известно, каждому политику рассчитывать на лояльность можно только имея дело с посредственностью. Вот почему самые выдающиеся из политиков – Дизраэли, например, – окружали себя только посредственными людьми.].

Лидер в свою очередь также придерживается среднего курса: он требует дисциплины и позволяет ее нарушать. Он сочетает давление с более или менее разумными уступками, неодобрение с похвалами, наказание с поощрением. Результатом этой игры в зависимости от относительной силы индивидов и их позиций является для них различная, но во многих случаях значительная степень свободы.

В частности, возьмем те группы, которые достаточно сильны для того, чтобы их негодование могли почувствовать, но недостаточно сильны, чтобы извлечь выгоду из включения своих приверженцев и своих программ в правительственные структуры. Им могут разрешить иметь свою позицию по незначительным вопросам или, во всяком случае, по тем вопросам, оносительно которых премьер-министра можно убедить, что они частные или не очень важные. Таким образом, у групп или даже отдельных членов парламента от правящей партии время от времени может появляться возможность выдвигать собственные законопроекты, и еще большее снисхождение будет проявляться к тем, кто критикует политику правительства и не голосует механически за любую правительственную меру.

Но достаточно посмотреть на это в практическом ключе, чтобы, видя ограничения, которые есть у этой свободы, установить, что она представляет собой не принцип работы парламента, а отклонения от нею.

Мы можем подвести итоги следующим образом.

Содержание раздела